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雯京网:中国军事执行安理会决议法律机制的若干思考
2018-12-09 尚格法律人

摘 要 国家对安理会决议的执行,可以分为行政执行、司法执行和军事执行。目前,我国学术界对安理会决议国内执行机制的研究,主要集中于行政执行,而忽视了军事执行。由于我国宪法和立法法都没有明确的规定国际法与国内法的关系,安理会决议或者安理会决议所反映的国际法规则,不能作为军事执行的法律依据。与行政执行一样,军事执行的法律依据主要是国内法。当不存在与安理会决议相对应的国内法时,军事执行就会面临无法可依的窘境。全国人大与中央军委应适时制定非战争军事行动法律法规,为我国武装力量全面执行安理会决议,维护国家权益与国际和平与安全提供坚实的法律保障。

关键词 安理会决议 军事执行 法律机制 立法建议

作者简介:邓宁,广西政法管理干部学院民商法系副主任,法学博士,副教授,研究方向:国际组织法、国际海洋法、外国与国际军事法。

中图分类号:E22 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.061

《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第五章第24条赋予安理会在维持国际和平及安全方面承担主要职责,当安理会断定存在威胁国际和平与安全的情势时,可以采取“武力以外之办法” (宪章第41条)或者“陆海空军行动”( 宪章第42条)。“武力以外之办法”主要包括各种制裁措施,在历史上,安理会先后对21个国家和2个非国家实体(基地组织和塔利班)实施过制裁。“陆海空军行动”是安理会授权成员国使用武力以维护国际和平与安全的情形。安理会决议国内执行机制分为以美国为代表的授权立法模式、以日本为代表的既有立法执行模式和个案立法模式三种。

一、中国国内执行安理会决议机制概述

中国作为安理会常任理事国之一,“一直以负责任的态度履行根据《联合国宪章》承担的国际义务,执行安理会决议,并已有一套行之有效的运作机制和作法。” 。目前,我国的国内执行机制是外交部根据国务院授权,将安理会决议的内容通知国务院各部门及省级政府外事办,由各相关部门具体落实。 我国各有关部门在收到外交部的通知后,以公告、通知的形式要求所属单位加以执行,如交通运输部《关于执行联合国安理会第2397号决议有关事项的公告》、商务部、海关总署《关于执行联合国安理会2397号决议的公告》等。我国一些学者对国内执行机制的质疑主要集中在国内执行安理会决议的法律基础上,有人认为,行政机关所应采取的行政行为在我国目前缺乏足够的法律依据,反过来需要依据外事部门的通知,而外交部函件只有通知的性质。 这些学者建议我国应建立类似美国的授权立法的体制,授权国务院制定执行安理会制裁性决议的条例,作为国内执行的法律依据。

本文作者认为,我国行政机关执行安理会决议的法律依据,并不是外交部的通知函件,而是《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国反恐怖法》等国内法律法规。 从形式上而言,我国的执行机制类似于日本模式, 总体上是有效、可行的,也存在着“行政主导的执行体制有时候会超越全国人大及其常委会的立法权”的问题。

二、中国军事执行安理会决议的法律机制

本文作者认为,我国学者对国内执行机制的讨论主要集中在行政执行,即行政机关执行安理会决议。在实践中,还存在着军事部门执行安理会决议的情形,即军队等武装力量以战争或者非战争军事行动(military operation other than war)的方式执行安理会决议。

在战争行动方面,1990年11月29日安理会678号决议(1990)“授权同科威特政府合作的会员国,除非伊拉克在1991年1月15日或之前……完全执行上述各决议,否则可以使用一切必要手段……恢复该地区的国际和平与安全”。 1991年1月16日,旨在恢复科威特主权的多国部队对伊拉克发动军事打击,多国部队的行动得到了联合国的授权,随着伊拉克军队2月份从科威特撤军,敌对状态就此结束。

在非战争军事行动方面,非战争军事行动的种类包括:执行制裁(Enforcement of Sanctions)、执行封锁区(Enforcing Exclusion Zones)、护航(Protection of Shipping)、打击行动(Strikes and Raids)、支持军控(Arms Control Support)、国内支持行动(Domestic Support Operations)、对外人道援助(Foreign Humanitarian Assistance)、国家援助(Nation Assistance)、展示武力(Show of Force)、支援叛乱(Support to Insurgency)、打击恐怖主义(Combating Terrorism)、反毒行动(Counter drug Operations)、维护航行自由(Ensuring Freedom of Navigation)、非战斗性撤离行动(Noncombatant Evacuation Operations)、和平行动(Peace Operations)、搜救行动(Recovery Operations)。

安理会已有多个决议涉及非战争军事行动。在打击索马里海盗方面,2008年6月2日安全理事会第1816(2008)號决议 “1、敦促在索马里沿岸公海和空域有本国海军舰只和军用飞机活动的国家对海盗和武装抢劫行为保持警惕,并与过渡联邦政府合作,制止海盗和海上武装抢劫行为;2、敦促各国根据相关国际法向受到海盗或武装劫匪威胁或攻击的船只提供支援;”决议进一步授权成员国可以“ (a) 进入索马里领海,以制止海盗及海上武装抢劫行为;(b) 在索马里领海内采用一切必要手段,制止海盗及武装抢劫行为”。2008年10月7日安理会第1838(2008)号决议“吁请关心海上活动安全的国家根据《公约》所体现的国际法,积极参与打击索马里沿岸公海的海盗行为,尤其是部署海军舰只和军用飞机;吁请在索马里沿岸公海和空域有本国海军舰只和军用飞机活动的国家按照《公约》所体现的国际法,在索马里沿岸公海和空域采用必要手段,取缔海盗行为”。2008年12月16日安全理事会第1851(2008)号决议“吁请有能力的国家、区域组织和国际组织积极参与打击索马里沿岸的海盗和海上武装抢劫行为,尤其是依照本决议、第1846(2008)号决议和国际法,部署海军舰只和军用飞机,并扣押和处置被用于或有充分理由怀疑被用于在索马里沿岸从事海盗行为和海上武装抢劫行为的船只、舰艇、武器和其他相关装备”。

在此背景下,中国海军派出执行护航任务的舰艇编队抵达亚丁湾、索马里海域,开始护航行动,截至2017年4月9日,共完成1029批6337艘船舶护航任务,其中外国和世界粮食计划署等国际组织船舶3274艘。接护被海盗释放船舶8艘,接护遭海盗袭击船舶1艘,营救遭海盗登船袭击船舶2艘,救助外国船舶5艘,接护被海盗释放船员1次。解救被海盗追击船舶32次43艘,其中我国船舶17次23艘,外国船舶15次20艘。

公海登临权在防止大规模杀伤性武器扩散方面发挥着重要的作用,根据《联合国海洋法公约》第110条,军舰或者执行政府公务的船舶、飞机怀疑外国船舶涉嫌海盗、奴隶贩卖、非法广播、无国籍时,可以在公海上登临检查。2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约》议定书将海上运输生物、化学或者核武器;运输制造生物、化学或者核武器的设备、原料的行为规定为犯罪行为,同时扩大了可以登临检查的范围:如果一缔约国有正当理由怀疑,位于任何国家领海之外的悬挂另一缔约国国旗的船舶或其船上人员正在实施、曾经实施或者即将实施该公约所列的犯罪行为,经船旗国同意,该国可以登临及调查该船。船旗国可以采取两种方式表示同意:一是预先自动同意其他缔约国要求登临的请求;二是如果船旗国在收到登临的请求后4个小时内未作出回应,则视为同意该请求。2017年9月11日安理会第 2375(2017)号决议对登临权作出进一步规定,授权会员国“在得到情报、有合理理由认为船上货物载有禁止供应、销售、转让或出口的物项时,征得船旗国同意后在公海检查这些船只。如果船旗国不同意在公海上接受检查,则船旗国须指示船只前往适当和方便的港口接受地方当局的必要检查,如果船旗国既不同意在公海接受检查,也不指示船只前往适当和方便的港口接受必要检查,船旗国须立即撤销对该船只的注册”。

开展非战争军事行动的法律依据,除安理会决议、双边或者多边国际协定之外,还必须有相应的国内法。以公海登临权为例,美国法典(US Code)赋予美国海岸警卫队的登临权“为了预防、侦查、打击违反美国法律的行为,海岸警卫队有权在公海或者美国管辖下的水域行使询问、调查、搜查、扣押、逮捕权。海岸警卫队官员可以在任何时候登临美国有管辖权的任何船舶,检查船舶文件,搜查船上物品,如遇反抗,可以使用必要武力使其屈服。询问、调查、搜查后发现有违反美国法律的行为,可以逮捕嫌疑人或者扣押船舶。” 日本自卫队积极参与海外非战争军事行动,为此先后出台了《联合国维持和平活动合作法》(1992 年)、《周边事态法》(1999 年)、《反恐怖特别措施法案》(2001年)、《伊拉克重建支援特别措施法》(2003 年)、《应对海盗法案》(2008年)等法律。

2015年5月26日发布的《中国的军事战略》指出“组织非战争军事行动准备。遂行抢险救灾、反恐维稳、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等非战争军事行动任务,是新时期军队履行职责使命的必然要求和提升作战能力的重要途径。…… 参与联合国维和行动,履行安理会授权,致力于和平解决冲突,促进发展和重建,维护地区和平与安全。”但是,我国《国防法》、《戒严法》、《突发事件应对法》、《反恐法》、《中国人民武装警察法》等法律对军队、武警职能的授权,主要限于战争行动和境内的非战争军事行动, 我国武装力量在境外的非战争军事行动,多数情况下没有明确、具体的国内法律规定。 境外非战争军事行动所涉及到的一些具体法律问题,也存在许多空白之处,例如,在实体法方面,我国《刑法》第151条规定了走私核材料罪、走私国家禁止进出口的货物、物品罪,但是没有海盗罪的规定;在程序法方面,我国刑事诉讼法规定,刑事案件的侦查权由公安机关、国家安全机关、人民检察院分别行使,军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。那么,我国军队的战士是不是境外海盗行为或者扩散核武器行为的执法主体?此外,我国国内法对公海登临权、登临错误导致的赔偿等没有明文规定,我国海军或者海警在实际操作中可能面临无法可依的情形,以上情况不利于我国全面执行安理会决议。

三、立法建议

目前,我国学者对安理会决议国内执行机制的讨论,主要集中在行政机关方面,忽略了军事执行的问题。由于我国宪法和立法法都没有明确的规定国际法与国内法的关系,安理会决议,无论将其视为国际法独立的一种渊源或者国际法渊源的载体,都无法直接纳入我国法律体系,更不能直接适用,因此,当武装力量以战争或者非战争军事行动的方式执行安理会决议时,其法律基础主要是国内法。但与行政执行不同,我国在非战争军事行动法方面,存在較多的法律空白点。在依法治军的背景下, 已有多位人大代表提出《关于制定“非战争军事行动法”的立法议案》。本文作者认为,我国适时制定非战争军事行动法,是必要的,但考虑到非战争军事行动法专业性、军事性较强的特点,在立法路径上,可先由全国人大在国防法中增加非战争军事行动的原则性规定,具体内容再由中央军委依据立法法、军事立法工作条例等制定相应的军事法规。

注释:

刘筱萌.联合国制裁措施的国内执行研究.武汉大学博士论文.2012.66,69-70,74.

中国关于安全理事会第2375(2017)号决议执行情况的报告,2017 年 12 月 12 日中国常驻联合国代表团给委员会主席的普通照会,S/AC.49/2017/143。

外交部文件.关于执行联合国安理会第2397号决议的通知.外发【2017】84号.

郑远民、李小弟.我国执行联合国经济制裁决议的立法探讨.深圳大学学报(社会科学版).2016(2).120-121.

在多个部委的文件中列明了执行的法律依据,如商务部、海关总署《关于执行联合国安理会第2371号决议的公告》,公告2017年第40号。

陈一峰.安理会决议在中国的执行机制初探.中国国际法年刊.2012.333.

本文仅讨论以非战争军事行动执行安理会决议的问题。

Military Operation Other Than War, Air Force Doctrine Document 2-3, 5 October 1996.

资料源于国防部网站.http://www.mod.gov.cn/action/2017-04/16/content_4778531_ 8.htm.

14 U.S. Code89.

田靖、刘凤健.日本自卫队非战争军事行动的历史回顾.军事历史.2017(4).48.

国防法第二十二条:中国人民解放军现役部队是国家的常备军,主要担负防卫作战任务,必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序。

国防法第六十六条作了宽泛的规定,在维和行动方面,有中央军委发布的《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例(试行)》。

国防法第十八条规定:中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律,坚持依法治军。

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