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峙甸镇:探索浅论我国行政合同救济制度之完善
2019-01-12 尚格法律人

摘要:合同制度的不完善主要体现在其救济上,优化我国合同救济制度需在法律上构建和完善行政合同制度,并通过完善行政合同的救济途径来实现。

关键词:行政合同;行政合同救济;行政优益权

一、行政合同的界定

(一)行政合同在我国的现状

对于行政合同,我国没有单独立法承认,但行政合同在我国现实生活中的实际存在并被广泛使用,使我国司法实务实际承认了行政合同,并推动和发展了该制度。目前学界通说认为我国行政合同源起1978年的家庭联产承包责任制,最高院发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号)中,将行政合同列为行政案件案由之一;司法实践也逐渐出现了一些行政合同案例,集中在国有土地出让合同、征用补偿合同、农村土地承包合同等。我国某些学者认为,行政合同包括了国有土地出让合同、 全民所有制工业企业承包合同、全民所有制小型工业企业租赁经营合同、粮食定购合同、农村土地承包经营合同、国家订货合同、公共工程承包合同等种类[1]。因此,虽然学界对于行政合同存在诸多争议,但是行政合同在我国的实际存在是不容置疑的。

(二)行政合同的概念

我国法律制度设计采用大陆法系模式,研究法律行为首先研究其概念,这样才能把握行政合同的本质特征, 为行政合同救济制度提供必要的分析框架。德国法中行政合同概念以合同为本位,《联邦程序法》强调当事人地位之平等,同等保护公共利益和私人利益;法国法中行政合同概念以行政为本位,首要维护公共利益,由公法调整,由行政法院管辖。

我国对于行政合同的概念,有认为, 行政合同是行政机关以实施行政管理为目的与被管理方的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议[2];有认为,行政合同是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意[3]。笔者认为,行政合同是指行政主体与行政相对人为实现行政管理目的或者社会公共利益,互为意思表示并达成合意而签订的协议。即行政合同集合同性与行政性于一身,行政合同的魅力就在于它是行政权力因素和民事契约精神的有效结合。因此,对于行政合同争议,不能简单的使用民法规则或行政法规则,其救济制度必然有其自己的特殊性。

二、行政合同救济制度之完善

(一)我国行政合同救济制度之现状

我国行政合同救济制度作为行政主体行使管理职能的一种新型方式,从现有法律法规来看,大致有协商、仲裁、行政复议和行政诉讼等救济方式。但能够找出法律依据能够系统使用的只有行政复议和行政诉讼。

1、协商。我国《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第21条规定:承包经营合同双方发生纠纷后,应当协商解决。协商不成的,合同双方可以根据承包经营合同规定向国家工商行政管理机关申请仲裁。但这只特定规定了全民所有制工业企业承包合同的情形,对于其他行政合同是否可以通过协商来解决,法律没有明确规定。

2、仲裁。我国《仲裁法》第三条第二款规定,下列纠纷不能仲裁:依法应当由行政机关处理的行政争议。该条款明确将行政合同争议排除在可以仲裁的范围。而我国《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》第21条规定:承包经营合同双方发生纠纷后,应当协商解决。协商不成的,合同双方可以根据承包经营合同规定向国家工商行政管理机关申请仲裁…承包经营合同未规定纠纷处理办法,但当事人在合同订立后或发生纠纷时达成申请工商行政管理机关仲裁的书面协议的,由工商行政管理机关依法受理该仲裁案件。承包合同中的仲裁机关为工商行政管理机关,《仲裁法》规定的仲裁机关通常是民间团体的性质,二者内涵并不等同,因此,从我国现行法律规定来看,行政合同并不适用于《仲裁法》之仲裁这一争议解决方式,或者说现行的《仲裁法》已经落后于行政合同的法律需要。

3、行政复议

现行的行政复议制度只能由相对人提出申请,行政主体不能成为复议中的申请人,对于行政合同纠纷,也存在行政相对人违约的情形,如大型企业与地方政府(县、乡一级政府)在订立行政合同后违约,在这种情况下,行政主体也有向行政复议机关申请行政复议的需要。另行政复议机关并非独立的第三方,其公正性必然引起相对人的怀疑,因此现实生活中,许多行政复议案件都进入到了行政诉讼程序。

4、行政诉讼

1999 年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第一款补充规定:“公民、法人或者其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院的诉讼范围”,而这实为行政合同进入行政诉讼的法律依据。但同行政复议一样,行政机关无法就行政合同纠纷提起行政诉讼,单向性的救济方式不适合行政合同所体现的契约精神,这在很大程度上制约了行政诉讼制度的适用。

(二)我国行政合同救济制度完善

1、完善我国行政合同救济制度之前提,必须重视我国基本国情,限制行政优益权,保护相对人利益。我国目前腐败问题频发与行政权力滥用有很大关系。⑴在行政合同履行中,应该分辨行政处罚、行政许可等其他行政权力和行政优益权,应避免这些行政权力假借行政优益权干预行政合同,以损害相对人的利益;⑵行政优益权的行使往往损害相对人利益,因必须构建相应补偿制度,给予相对人合理补偿,使相对人利益损失最小化。

我国现行法律规定只能由相对人提起行政复议和行政诉讼,其目的就是最大保护相对人利益,但现行救济制度缺乏实体和程序的双重保障,因此,国外的可以借鉴德国《联邦程序法》,国内的可以参考《湖南省行政程序规定》,制定我国的《行政程序法》,由专门章节规定行政合同制度,对于行政合同的缔结、履行、变更、终止等方式以及权利的行使,都应规定清楚。

2、完善行政合同制度,必须完善我国的行政合同救济制度,我国应建立双向、多渠道和多层次的行政合同救济制度,鉴于行政合同仲裁与《仲裁法》之“仲裁”根本不同,在现行法律制度下几乎没有适用的空间,本文重点论述其他三种救济制度。

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