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www.luoqiu.com:论民事执行检察监督的制度构建
2019-01-14 刑事法律圈

摘要:修改后民诉法对民事执行检察监督进行了规定,为执行监督工作的顺利开展,提供了明确的法律依据。然而,由于新法对监督范围、方式等未进行具体规定,对实践操作指导性有限。本文着眼于新法实施后实际操作中存在的问题,从监督范围、方式、启动路径等方面进行探讨,以期构建科学规范的民事执行检察监督制度。

关键词:执行监督;范围;程序

一、民事执行检察监督存在的问题

1、新法规定过于原则,缺乏可操作性

修改后民诉法虽然规定了人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,但对于检察机关实施执行监督权的范围、程序、方式等未作明确具体的规定,缺乏可操作性。尽管大部分地区检察机关都与同级法院会签了开展民事执行监督工作的实施意见,但由于文件的效力有限,内容也不尽相同,使得该项工作的开展程度存在差异。

2、监督范围狭窄,制约执行监督工作的开展。

根据“两高”会签文件的规定,人民检察院对人民法院民事执行活动监督主要集中在以下五种违法情形:无正当理由超过规定期限未将款物给付申请执行人的;未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的;无正当理由自立案之日起超过两年未采取适当执行措施;被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,仍然执行被执行人的其他财产,严重损害当事人的合法权益的;执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。上述内容,限制了执行监督的范围,无法满足监督实践的需要。

3、监督方式存在很大的局限性

对于法院在执行过程中作出的裁决文书以及执行行为确实存在错误或者不当的,目前通行的做法是向同级法院发出检察建议,检察建议虽然具有灵活的特点,但刚性不足。如果法院对检察机关的建议不予采纳或者答复,检察机关缺乏相应保障措施促使法院及时、有效地纠正。另一方面,对于和解和抗诉能否作为执行检察的监督方式,目前理论界和实务界也存在争议和分歧。这些因素共同导致执行监督方式较为单一。

二、民事执行检察监督的立法目的

民事检察的目的,是以观念形式表达的,国家设立民事检察制度所期望达到的目标和结果。它反映的是国家基于自身的需要和对民事诉讼活动以及检察权运行的认识而预先设计的理想模式。主流观点认为,民事检察监督的目的,就是维护司法公正、司法权威和法制统一。[1]因此,设立民事检察制度的意义不在于国家对私权的干预以及对某个当事人的权益进行救济,而是通过监督防止和纠正不当行使司法权引起的司法不公,即公权力对公权力的监督,这是检察机关宪法法律监督地位和检察权的性质决定的。

民事执行检察监督是民事检察监督的下位概念,其立法目的理应与上位概念保持一致。从民事检察制度的目的出发,民事执行检察监督的实质是检察权对法院执行权的制约。修改后民诉法第235条只是笼统的规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。这里的执行活动,结合民事执行检察监督的实质,应理解为针对法院作为执行主体的执行行为。执行行为在学理上指的就是执行机关运用国家公权力,强制债务人履行债务,以实现债权人权利的公法上的行为,具体包括执行裁决行为和执行实施行为。[2]由此,如果将执行当事人、执行参与人等的执行主体与执行有关的行为也纳入到检察监督的范畴,则与民事执行检察监督的目的相悖。

三、民事执行检察监督的制度构建

1、界定监督范围

准确界定民事执行监督的范围,是构建科学合理的执行监督制度的基础。从执行权的内部构成来看,其可以分为执行裁判权和执行实施权两个部分。执行裁判权是对民事执行程序中的实体和程序问题加以裁断,其监督的重点应主要集中于(1)人民法院作出的不予受理、中止执行和终结执行的裁定确有错误的;(2)人民法院在民事、行政裁判执行过程中做出的对当事人采取拘留、罚款的强制措施的决定确有错误;(3)人民法院在执行过程中,作出的查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施的裁定确有错误等。

执行实施权则主要表现为在民事执行程序中采取具体的执行措施来实现生效裁判的内容。我国民事案件的判决大多数都是通过强制执行使判决内容得以实现。当前的执行乱现象主要集中在法院在执行中的执行措施违反了法律规定,侵害了当事人的权益,这也是检察机关对民事判决执行监督的重点所在,如采取错误的执行措施或采取执行措施违反法定程序等。此外,检察机关还可以对执行人员枉法行为、消极执行的行为进行监督,比如,执行人员在民事执行活动中严重不负责任或者滥用职权,不依法采取保全措施等。

2、明确监督启动路径

目前理论界在民事执行检察监督启动主体上主要有“职权主义启动说”、“当事人申请说”、“原则上当事人申请说”三种理论学说。[3]根据两高联合下发的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点的通知》第二条及第四条的规定,实际上采纳的是“原则上当事人申请说”,即民事执行检察监督启动主要依据当事人申请,且只有当事人穷尽系统内的救济制度时,检察机关才可以依据当事人的申请启动民事执行检察监督程序。这一规定体现了民事执行检察监督的补充性原则,因为民事法律关系一般遵循当事人意思自治原则和民事权利处分原则。作为公权力的代表,检察机关不应过多介入私权领域,否则会造成对私权的干涉和侵害。

民事执行检察监督原则上以当事人的启动为主,但从检察机关法律监督机关的职能定位而言,在执行过程中,法官的执行行为造成或可能造成国家利益、社会公共利益受到损害时,应允许检察机关代表国家,依职权启动民事执行检察监督程序。具体而言,检察机关依照职权启动执行监督程序的具体情形包括:一是法院的执行行为违反有关法律的规定,损害国家或者社会公共利益,而执行当事人及利害关系人都未申请检察机关进行监督;二是被违法执行的当事人和案外人的权利受到公权力之执行权的不当损害,基于客观原因,致使救济不能或发生重大困难。[4]如果检察机关发现执行当事人及利害关系人在执行的过程中以恶意串通的形式损害国家或者社会公共利益的,应首先将该线索移交给法院执行部门处理,如果执行部门消极不作为,则检察机关可依职权启动执行监督程序。

3、规范监督方式

(1)发出说明理由通知书

广东省人民检察院《关于对民事行政执行活动实施法律监督的指导意见》中第七条规定:“民事行政检察部门立案后,可以进行必要的调查,可以向人民法院执行人员了解情况,要求说明执行理由。”在审查法院执行监督卷宗的过程中,检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的,可要求法院执行部门在规定的时间内书面说明理由,就法院的答复理由再进行审查,这种方法不仅便于检察机关的准确监督,也有利于与法院的沟通与协调。

(2)规范使用检察建议

对于执行裁定、决定及具体执行实施行为中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的,检察机关可及时采取检察建议的方式指出法院执行中存在的问题,要求执行法院和执行法官及时纠正。人民法院应在收到检察建议书后一定期限内将处理情况、依据和理由以书面形式回复人民检察院。

(3)发出纠正违法通知书

在实践中,有时执行裁定文书本身是正确的,而执行人员却无正当理由超出范围执行或没有执行依据而违法强制执行。人民检察院针对人民法院的类似严重违法执行行为,可发出纠正违法执行通知书,执行法院一般应当接受,并及时予以纠正。

(4)明确对于部分执行裁定可提出抗诉

执行裁决行为可以分为程序性裁决和实体性裁决。因实体性裁定涉及民事执行中实体法律关系的判断,上级人民检察院经执行当事人或案外人的申诉,审查后认为裁定确有错误的,可向同级人民法院提起抗诉。对于程序性裁定,出于执行效率的考虑,一般无需通过抗诉的形式进行监督,但不予受理执行、终结执行以及执行回转的有关裁决,因属于可能导致债权人实体权利永远丧失实现机会的终局性裁决,检察机关可以提起抗诉。

4、丰富监督程序

(1)规范和解程序。

和解有利于促使被执行人自愿履行生效裁判文书确定的义务,实现案结事了。在执行监督过程中,检察机关做和解工作,应注意摆正自身的位置。达成和解协议的,在审查协议确定其未损害国家或者社会公共利益后,建议双方依法到法院按执行和解程序办理。与此同时,检察机关仍应发挥监督法院执行工作的法定职能,对于法院的违法裁定和违法执行行为进行监督。

(2)探索现场监督程序

对于当事人反映强烈的、有较大社会影响的执行案件,法院可以邀请检察院派员,检察院也可以依职权派员跟踪及见证执行过程。检察机关现场参与监督的主要任务是通过现场监督及时发现和制止、纠正在执行现场出现的违法和违规情形。监督不等于干涉执行,检察机关不具有行使执行权或者停止民事执行的权力。对于执行人不采纳现场检察监督意见的,应完整记录现场执行情况,事后通过检察建议的方式促使其纠正。

注释:

[1]高建民 《论民事检察监督制度的法理基础》,载于《检察日报》2000-5-19

[2]刘辉、姜昕 《民事执行检查监督的范围》载于《中国检察官》2013年第4 期。

[3]赵信会 《民事执行检察监督的程序设计》在于《.国家检察官学院学报》 2009年第17期。

[4]卢成仁、姜溯真《民事执行检察监督程序与规范》载于《法学研究》2012年第9期。

(作者通讯地址:广州市海珠区人民检察院,广东 广州 510250)

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