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朱圣伟:刑事执行检察法律监督全覆盖之职能担当与未来发展
2019-03-03 刑事法律圈

摘 要:2018年是检察机关恢复重建40周年,刑事执行检察工作在理论体系构建、职能拓展等方面取得了长足进步。因观念陈旧、资源供给不足,执检部门面对刑事诉讼监督全覆盖的法定职责却承载乏力、负重运行。目前,检察机关正处在司法体制改革的全新历史节点,作为专职法律监督的执检部门,应当一以贯之地立足法律监督的宪法职能,整合资源,提升履职能力,找准诉讼与诉讼监督结合点,最大限度实现职能担当,实现公平正义。

关键词:法律监督 职能定位 职能担当

刑事诉讼应当具备严谨审慎的特质,它既需要开庭审判的显见形式,也需要法律监督的隐性保障。我国宪法赋予检察机关法律监督职能,[1]就是为了保证刑事诉讼的合法性、规范性。诉讼职能与诉讼监督职能应当成为检察工作未来发展的双引擎,前者以审判为中心强化公诉权,后者以保障刑事司法的正当性强化监督权。这应当成为检察机关的共识,也是今后努力的方向。然而,作为诉讼监督重要组成部分的刑事执行检察监督却长期力不从心、失之软弱、缺乏刚性。[2]这既不符合制度设计的终极期待,也不适应司法改革的现实需求。为此,刑事执行检察需从司法改革的宗旨出发,重申刑事诉讼法律监督全覆盖以找回职能自信;深刻反思法定监督职责与运行现状的落差以明确职能定位;加强资源整合和队伍履职能力建设以实现职能担当。唯如此,刑事执行检察的法律监督才能实至名归,最大限度地实现社会公平正义。

一、职能担当:刑事执行检察法定监督职能覆盖刑事诉讼全程

刑事执行检察的法律监督贯穿刑事诉讼始终,既对侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、交付执行活动是否合法进行监督,也对刑罚执行和监管活动是否合法进行监督[3],即使是“小检察院”这样的称谓也不足以全面描述刑事执行检察的法定职责。从时空跨度看,刑事执行检察监督覆盖了自犯罪嫌疑人刑事拘留进入看守所(或被采取指定居所监视居住等强制措施)直到刑满释放离开监狱(或社区矫正期满解矫)的全过程。从监督对象看,既有被监管的犯罪嫌疑人、被告人,又有执行刑事法律的人民法院、公安机关(看守所)、监狱和司法行政机关。从监督内容看,以各阶段实行的监督划分,侦查阶段,对被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的活动以及看守所监管活动是否合法实行监督;侦、诉、审阶段,对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否合法实行监督,对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查;执行阶段,对死刑执行,对减刑、假释、社区矫正、暂予监外执行的提请、审理、裁定、决定、执行活动是否合法实行监督,对强制医疗执行活动是否合法实行监督,对刑事执行机关的监管活动是否合法实行监督;侦、诉、审、执阶段,对罪犯又犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉,对罪犯又犯罪案件的立案、侦查、审判活动是否合法实行监督,受理刑事被执行人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人的控告、举报和申诉。[4]从监督依据看,更是包罗万象、五花八门,[5]实践中需根据监督属性适用不同的法律法规。如:羁押期限、羁押必要性审查等刑事诉讼监督,适用《刑事诉讼法》及其“两高”的相关司法解释等。又如:对社区矫正、监管活动是否合法的监督,适用《社区矫正实施办法》《监狱法》《看守所条例》等。再如:被监管人员重新犯罪或者漏罪案件,则属办理刑事案件监督,依照《刑法》《刑诉法》。此外,《宪法》《国家赔偿法》,以及每次专项检察活动量身定做的办法、规定、通知、意见等,[6]均可能成为刑事执行检察的监督依据。

二、现状盘点:资源供给不足使法定职责与实际运行呈现落差

刑事执行检察业务职能浩繁,而实际运行则力不从心、相形见绌,这种落差与观念、机制、制度等资源供给不足有关。传统观念障碍,受重审判轻执行、重办案轻监督的历史局限,刑事执行检察部门长期被认为是“二线部门”、“养老部门”,地位的边缘导致其无论在日常工作中还是检察改革中话语权微弱。人员配置不足,受刑事执行检察小格局限制,一些基层检察院至今仍未设立刑事执行检察科。[7]事多人少的矛盾制约着刑事执行检察工作发展,新增八项职能之后这一矛盾继续加剧。一是公、检、法、司的案件管理信息各自为政,无法共享。[8]在进行财产刑执行、减刑、假释、社区矫正法律监督过程中,大量时间与精力耗费在关系协调、数据录入、核对等重复劳动中,监督工作事倍功半。二是运行机制陈旧。刑事执行检察系统内部数据管理模式老旧且更新迟滞,刑事执行检察子系统无法全面涵盖刑事执行检察日常工作,工作报表脱离实际且多年未曾更新,[9]一些数据应报未报而致监督弱化。如:二审之后案件由省高级人民法院管辖而被告人却仍在原审地看守所关押,现有子系统及报表均不涉及此类案件信息,省检对此无从掌握,同级监督被虚置。三是法律制度约束乏力。数量庞大的法律法规并不必然转化为强大的监督力,刑事执行检察监督的直接依据多为司法解释、办法、意见、通知等,位阶低、效力弱,最高人民检察院的发文对检察机关以外的其它单位的影响力很小。即使是多家联合发文,其约束力也往往差强人意。[10]四是监督方式缺乏刚性。刑事执行检察的监督方式主要是针对办案单位或监管场所存在的违法违规问题提出纠正意见。如:纠正不当减刑、假释、暂予监外执行、检察建议、检察意见、纠正违法通知,一旦被监督单位不采纳,只能流于形式,止于形式。综上,由一个机体重度孱弱的刑事执行检察部门去监督一个有多家单位参与贯穿整个刑事诉讼流程的庞大系统工程,无异于小马拉大车,其结果注定是承载乏力、制度空转、权力虚化、艰难运行。

三、未来发展:明确定位整合资源提升刑事执行检察监督效能

司法体制改革为刑事执行检察职能定位提供了全新座标。目前,以审判为中心的刑事诉讼制度改革是当前司法机关面临的最大背景、最新形势。检察机关正处在司法体制改革、“两反”转隶的历史节点。在检察机关承担着诉讼与诉讼监督两大职能背景下,刑事执行检察职能当然是立足宪法定位,聚焦主责主业,充分运用法律赋予的多元手段,实现对刑事诉讼全过程的法律监督。其一,刑事执行检察制度从它诞生之日起就是司法领域权力内部制约的产物,它是协调打击与保护、监督与维权的平衡器。在维护刑事诉讼顺畅的同时,保障司法信息传递的正确性,减少或避免出错。其二,刑事执行检察还应当以审判为中心,积极寻求与诉讼工作的结合点、共通处,通过对刑事诉讼合法性、规范性监督以提升案件质量,最终实现司法公正这一共同目标。因此,刑事执行检察应当彻底转变“头脑清醒,四肢无力”的现状,以实现司法公平公正为目标,以刑事诉讼法律监督全覆盖为己任,以强化刑事执行监督、强化人权司法保障为主线,在全面履行职责、规范司法行为、創新体制机制、提升履职能力、增强监督实效上下功夫。

(一)整合资源以夯实法律监督基础

要彻底扭转刑事执行检察工作乏力的尴尬,必须对信息、人力、法律等进行整合,将资源配置到位。

1.消除信息孤岛,加强信息资源整合。刑事诉讼周期较长,案件流转中的信息不通、信息延迟、信息不对称等,在所有监督障碍中首当其冲。在司法工作向科技智能要效率的当下,必须加强信息资源整合。除了加强检察机关侦监、公诉、未检、刑事执行检察、案管等部门之间信息互通之外,尤其要大力促成公、检、法、司案管信息管理系统联网,建立统一的案件流程信息管理平台,对每一名犯罪嫌疑人、被告人从刑事拘留(采取强制措施)到刑罚执行完毕全部诉讼进程进行流程管理。继续加强“两网一线”建设,全面实现派驻检察室与看守所、监狱的执法信息系统、监控系统的信息共享;会同法院、司法行政机关建立减刑、假释、暂予监外执行网上协同办案平台;与司法行政机关、法院共构社区矫正执法信息联网系统等,真正实现信息共享。[11]

2.多层次整合人力资源。需配齐配强刑事执行检察人员,增加人员编制,把综合素质好、监督能力强的检察业务骨干充实到刑事执行检察部门。此外,针对刑事执行检察监督通常会跨越审级,侦、诉、审各环节涉及办案部门多,非监禁刑社区执行等特点,应当分别注重与上级、同级、基层相关职能部门人力资源整合。

3.立足基层,检力下沉。刑事执行检察监督所占比例越来越重,而大量工作在派驻监管场所,宜采用多种监督模式,让检力下沉,切实加强基层法律监督力量。

4.加速制度资源整合。随着依法治国进程的快速发展,法律制度在不断更新,刑事执行检察部门所依据的一些办法、意见、规定等文件必然有与相关法律法规衔接的问题,对一些需要出台、完善和陈旧过时的法律法规需要及时进行立、改、废。

(二)加强履职能力建设以提升监督水平

过硬的履职能力是实现法律监督精准、高效的前提保障,提升履职能力需从观念、机制、监督方式等多角度入手。

1.深耕执检职能,专业化和一体化并举。刑事执行检察业务虽然庞杂,如善用传统优势带能动新型职能,可收事半功倍之效。如:以入所检察带动侦查阶段讯问合法性审查;刑罚交付执行带动财产刑执行等。基于刑事执行检察监督时点分散,或跨越审级,或跨越诉讼阶段等特点,在注重刑事执行检察专业化建设的同时还应加强一体化建设。

2.改进监督方式。如:改进派驻检察方式,每月派驻检察时间不得少于16个工作日。改进巡回检察方式,巡回检察每周不得少于一次,参加人员不得少于两人。改进专项检察方式,针对一个时期刑事执行活动中存在的突出问题,可以组织开展专项检察活动。改进巡视检察方式,上级人民检察院对下级人民检察院负责日常监督的刑事执行活动,可以组织巡视检察。[12]

3.加强运行机制建设。一是部门联动与信息通报机制,刑事执行检察监督范围广,同级各办案部门之间、不同层级刑事执行检察部门之间必须加强配合联动与信息通报。二是纠违、建议机制,一经发现问题,及时启动纠违或检察建议程序。三是跟踪督促机制。刑事执行检察监督多属程序性监督,且没有相应的制裁措施。为收获监督效果,检察机关应当对建议的落实情况进行跟踪督促。四是探索科学合理的考评机制,根据刑事执行检察工作特点,结合员额检察官绩效考核办法,科学考评,以考评促监督。

(三)刑事执行检察法律监督全覆盖以实现职能担当

以刑事执行检察法定职能为依据,按刑事诉讼的顺序一一对照,发现从刑事拘留时起至刑罚执行完毕,在侦、诉、审、执各个阶段,都能找到刑事执行检察监督与办案质量的结合点。为此,刑事执行检察监督理应且能够承担起案件瑕疵的“过滤器”、流程障碍的“清道夫”、證据质量的“边检站”。

1.对被追诉对象主体资格的把关。如:入所检察将审查嫌疑人是否属于法定不负刑责的人员,是否属于法定不宜关押对象,是否有体表伤和有无涉及刑讯。再如:死刑执行临场监督中的验明正身。

2.驻所检察开展讯问合法性审查,[13]这项全新的纠错机制完善了非法证据线索发现和排除机制,增强侦查机关的正当程序意识,还可强化侦查监督,尊重和保障讯问对象的合法权益。

3.冤假错案的预防和纠正在侦、诉、审、执四个阶段,刑事执行检察部门均能有所作为,如:入所、出所身体检察、身份核实、所外提解、超期羁押和久押不决案件有否违法办案的监督,对长年申诉、拒绝减刑、不服判决自伤自残等罪犯做好调查,对不符合强制医疗或需要追究刑事责任的予以监督纠正[14]。开展上述工作除了能够促进控告申诉的受理,完善控告申诉处理机制,加强与侦查监督、公诉等部门的协调配合之外,还能倒逼侦、诉、审各个阶段的办案质量。

4.认罪认罚从宽制度的贯彻执行,[15]不应当仅停留在被告人口头上认罪认罚,还应当结合被告人羁押期间的表现综合考量,而这恰恰又是驻所检察业务新的增长点。

5.侦、诉、审阶段均可开展的羁押必要性审查不仅打破了一捕到底、一押到底的陈规,降低审前羁押率,同时体现了监督与维权并重。

6.对减刑、假释、暂予监外执行、财产刑执行、社区矫正的监督,不仅维护了刑事诉讼“最后一公里”的公平正义,而且通过对上述刑罚执行活动的监督,还能反向审视侦诉审各个环节存在的问题,借助适当的反馈机制即可促进原审案件办案质量的提升。

7.受理控告申诉畅通了信息渠道,使办案部门能够兼听则明,对非涉案财物的去向查处,能够促成办案流程的规范;对羁押期限的监督,既可督促侦查期限和办案期限的合法合规,又可从源头上减少或避免超期羁押与久押不决。

注释:

[1]我国《宪法》第129条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

[2]1979年至2014年称监所检察,2014年底改称刑事执行检察,简称执检。

[3]参见2008年3月23日,最高人民检察院检印发的《人民检察院看守所检察办法》《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院监外执行检察办法》,2012年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》。

[4]参见2015年12月4日,最高人民检察院印发的《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》。

[5]参见袁其国主编:《刑事执行检察工作法律法规汇编》中国检察出版社2015年版,该书189.1万字,收集了427个条目的法律法规文件,随着专项检察活动的开展,上述数据还会不断被刷新。

[6]参见2013年12月27日《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》;2014年6月23日最高人民检察院《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》;2015年2月10日最高人民检察院《刑事执行检察厅关于在刑事执行检察工作中防止纠正冤假错案的指导意见》等。

[7]以广东省为例,该省有11个基层检察院直今未设立刑事执行检察科。

[8]2011年启动的“两网一线”建设,实现了检察院执检部门与各个派驻点的信息互通,看守所开放了在押人员信息。而针对财产刑、减刑、假释监督所需的相关信息,法院、监狱等部门的信息共享则进展迟缓。

[9]目前,省检执检部门要求市院每月报送的报表仅有《监外执行和社区矫正检察基础数据月报表》《监管场所在押人员正常死亡情况报告表》,根本无法全面真实反应基层执检的主要工作。此外,执检子系统实行一年多来,由于系统设计的限制与操作问题,导致系统数据与实际有较大差距。

[10]例如,我国现有的换押制度依据是2014年3月3日最高人民法院、最高人民检察院、公安部颁布实施的《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押和羁押期限变更通知制度的通知》。然而,实践中不换押、不告知,换押滞后,挤占、挪用、扣减办案期限的现象屡见不鲜,成为久押不决的因素之一。

[11]2018年9月1日施行的最高人民法院《关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》首开风气之先,但诉讼流程的公开仅限于审判阶段还是远远不够的。

[12]参见2015年12月4日,最高人民检察院印发的《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》。

[13]2016年7月20日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部(简称“两高三部”)联合印发《关于推進以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》提出探索建立重大案件侦查终结前对讯问合法性核查制度。2017年6月27日,“两高三部”联合发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》将重大案件侦查终结前讯问合法性核查作为一项刑事诉讼制度正式加以确立。

[14]参见2015年2月,最高人民检察院刑事执行检察厅《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》。

[15]参见2018年《刑事诉讼法》第15条、第81条、第162条、第172条、第173条、第174条、第190条、第201条、第226条。

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